各区人民政府，市政府直属有关单位：

《海口市自然资源“十四五”规划》已经十七届市政府第1次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

                              海口市人民政府办公室

2022年3月29日

（此件主动公开）

海口市自然资源“十四五”规划

海口市人民政府办公室

2022年3月

序  论

“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，是海南全面深化改革开放和建设中国特色自由贸易港的关键五年，是海口建设现代化国际化城市的重要五年，也是海口扛起海南自由贸易港建设省会担当、实现经济高质量发展的关键五年。科学编制《海口市自然资源“十四五”规划》，对于提高自然资源要素保障能力，统筹自然资源开发利用和生态保护修复工作，高质量高标准建设海南自由贸易港具有重大意义。

海口市自然资源“十四五”规划，依据《自然资源“十四五”规划编制工作方案》《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》《海口市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》《海南省土地资源利用和保护“十四五”规划》制定。本规划确定了“十四五”时期自然资源和规划领域工作的指导思想、基本原则、发展目标、重点任务、重大工程和实施保障，是贯彻落实自然资源部门“两统一”职责、指导我市做好“十四五”时期自然资源保护和开发利用工作的基本依据和行动纲领。

目  录

第一章  现状与形势………………………………………………6

（一）取得的成效……………………………………………6

（二）存在的问题……………………………………………13

（三）面临的形势……………………………………………15

第二章  “十四五”自然资源工作总体要求……………………18

（一）指导思想………………………………………………18

（二）基本原则………………………………………………19

（三）发展目标………………………………………………21

第三章  重点任务…………………………………………………25

（一）健全国土空间规划体系………………………………25

（二）加强自然资源要素保障能力…………………………29

（三）提升自然资源高效利用水平…………………………32

（四）建立健全自然资源资产产权制度体系………………37

（五）强化自然资源整体保护和系统修复…………………39

（六）健全海洋经济高质量发展体系………………………42

（七）推进自然资源治理体系和治理能力现代化…………45

第四章  重大工程…………………………………………………50

（一）耕地保护工程…………………………………………50

（二）重点区域和重大项目用地保障工程…………………50

（三）节约集约利用工程……………………………………53

（四）土地收储工程…………………………………………53

（五）全域土地综合整治工程………………………………54

（六）山水林田湖草沙系统修复工程………………………55

（七）海洋经济高质量发展工程……………………………55

（八）自然资源信息化工程…………………………………56

第五章  保障措施…………………………………………………57

（一）坚持党的全面领导……………………………………57

（二）强化责任分工与绩效考核……………………………58

（三）加强人才队伍建设……………………………………59

（四）完善规划评估机制……………………………………59

（五）动员全社会参与………………………………………59

附图…………………………………………………………………60

1.海口市矿山生态修复分布图……………………………61

2.海口市耕地后备资源分布图……………………………62

3.海口市征收开发计划时序图……………………………63

4.2021年—2025年海口市闲置土地处置时序图…………64

编制依据……………………………………………………………65

第一章  现状与形势

（一）取得的成效

“十三五”时期，全市自然资源和规划系统认真贯彻落实中共中央、国务院、省委省政府、市委市政府的决策部署，主动服务海南自由贸易港建设大局，从“保红线、稳增长、调结构、促改革、整秩序、惠民生、建机制、筑防线”等方面统筹自然资源规划、开发、利用和保护，为全市高质量发展提供了坚实的资源要素支撑。

推动“多规合一”改革，构建空间规划管控格局。编制《海口市总体规划（空间类2015—2030）》并报批实施，建成市域“多规合一”配套制度和信息管理平台，有效化解了基本农田、生态红线、规划林地冲突面积852平方公里，节约集约土地约20平方公里，有序指导了“十三五”后期全市自然资源合理利用和保护，至2020年全市耕地保有量、基本农田、人均城镇工矿用地均未突破管控要求，为全国范围内探索实施“多规合一”改革提供了“海口方案”，为构建国土空间规划管控格局奠定良好基础。稳步启动《海口市国土空间总体规划（2020—2035）》编制工作，结合“三区一中心”战略定位初步划定“三条控制线”^[1]，科学谋划城乡建设用地发展布局，“东进、西提、南育、北联、中优”的城市空间

发展格局已初现雏形。

强化规划引导作用，科学编制好实施性规划。为落实总体规划意图，强化规划与开发的衔接，先后编制完成《海口总体城市设计》《海口市地下空间规划开发利用规划》《海口市“十三五”期间道路交通基础设施建设规划》等25个专项规划，以及24个片区控规修编工作。积极服务自贸港重点先行区域建设需求，遵循“世界眼光、国际标准、海南特色、高点定位”方向，高质量完成《江东新区总体规划（2020—2035）》编制工作。科学谋划我市重点园区规划建设发展，组织完成江东新区（含6个组团）、药谷、云龙、狮子岭、观澜湖旅游区等10个产业园区控规编制工作。全面落实乡村振兴战略，在“十二五”基础上再指导完成160个行政村规划编制，“十三五”末期实现村庄规划覆盖率100%。

严守耕地保护红线，耕地资源得到严格保护。出台《海口市人民政府关于大力推进土地整治项目的实施意见》。完成海口市南渡江流域土地整治重大工程，建设总规模2.1713万公顷，完成投资20.56亿元，建成高标准农田面积21.1万亩。完成5个政府投资的土地整治项目备案入库，形成补充耕地数量127.6公顷、水田规模55.438公顷。在全省率先引入社会资本参与耕地开垦，累计投资5060万元，新增耕地数量约49公顷、水田规模约65公顷、新增粮食产能约78万公斤。完成5.4万公顷全域永久基本农田以及382公顷基本农田储备区划定工作，同市、区、镇、村签订基本农田保护责任状282份，填写发放农户责任卡8.87万张。建立并严格落实市域耕地保护责任年度考核机制。全部完成农村乱占耕地建房问题整治摸排清查，严格防范耕地“非农化”“非粮化”。截至“十三五”期末，全市耕地保有量6.80万公顷、基本农田保护面积5.39万公顷，均未突破“十三五”规划目标以及国家下达的规划末期管控要求。

服务经济社会发展，资源要素提供有力保障。统筹保障各类项目用地和建设需求，“十三五”期间经批准征转用地2655公顷，供应土地2965公顷（其中有偿出让土地1072公顷），共核发建筑类《建设工程规划许可证》建筑面积地上4319万平方米，市政类《建设工程规划许可证》道路管线总长度166公里，分别比“十二五”期间增长了51.6%、62.7%（8.4%）、10.4%、5.3%，有力保障了美兰国际机场二期、绕城公路二期、美安科技新城等重大工程和重点区域项目用地需求。做好项目用海服务保障，海口湾畅通工程等项目共计152.7公顷用海获批。矿产资源保障能力有所增强，“十三五”期间公开出让建筑用石料采矿权9宗，可开采资源总量2177万立方米，较“十二五”分别增长3宗和67%，积极联系省厅协调定安、屯昌等周边市县石料供应，拓宽我市建筑用石料来源渠道。

深化土地市场调控，资源利用效率显著提高。坚持“房住不炒”定位，推动我市房地产调控成功闯关，“十三五”期间住宅用地供应面积占土地供应总面积比例为15%，较“十二五”期间比例相对下降近10个百分点，绝对面积基本持平。有序引导13.15公顷存量商品住宅用地转型利用^[2]。支持产业项目发展，各大园区

出让产业用地占出让总用地面积比例为65.16%，较“十二五”期间比例相对上升32个百分点，绝对面积上升比例达113.97%。强化产业用地监管，“十三五”期间出让产业用地所签订准入协议约定达产后亩均产值的平均水平为1084.51万元。加大存量土地清理，“十三五”期间共处置闲置土地3100公顷；按照自然资源部专项工作部署2019至2020年消化批而未供土地430公顷^[3]。2020年底我市单位GDP建设用地消耗24.46公顷/万元，较2016年底我市单位GDP建设用地消耗39公顷/万元下降37.28%，超额完成省下达16%的规划期末目标^[4] 。

促进组织机构融合，改革创新工作初见成效。严格落实机构改革三定方案，有序推进自然资源和规划领域机构改革，制订并公布自然资源、规划、海洋责任清单353项、权力清单210项、行政许可事项35项，逐步形成权责清晰、运转顺畅、充满活力的市区镇三级自然资源和规划组织体系。有效推进“放管服”改革，实现不见面审批业务比例达100%，优化简化“多规合一”形势下自然资源和规划行政审批程序，推动建设项目“用地预审”+“选址意见书”合并审批等6项“多证合一”“多审合一”业务融合，精简报批报建和压缩审批比例均达20%。有序承接省级委托下放农转用和土地征收等审批事项27项。全面实现市域不动产统一登记，较好完成登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”^[5]的改革目标，较我市2016年启动不动产统一登记初期业务承诺办理时限压缩92%，其中承诺当日办结业务比例达25%。利用集体建设用地建设租赁住房试点取得阶段性成果，位于琼山区上丹村的我市首宗试点项目已于2020年动工建设。积极推动农垦土地管理制度改革，完成农垦土地划转变更登记1.38万公顷。

持续打击违法行为，资源保护治理稳步向好。认真落实国家重大专项督察整改任务，中央环保督察第一轮牵头事项完成率100%，第一轮国家海洋督察牵头事项完成率100%，第二轮国家海洋专项督察限期整改事项到期完成率92.3%，国家自然资源督察限期整改完成率97.32%。严厉打击违法违规用地用矿行为，“十三五”期间，部下发违法违规用地图斑逐年减少，可比口径面积降幅达14.15%；部下发违法违规用矿图斑年均稳定在10宗以下。大力清理整顿矿业权，完成矿山地质环境生态修复185.53公顷，指导、督促全市13家采石场切实做好矿业权人勘查开采信息公示工作。稳步推进“蓝色海湾”整治行动，共争取资金4.1亿元实施西海岸、海口湾、东寨港等区域生态修复工作，整治修复海湾岸线4.6千米，修复红树林湿地194公顷。成功向自然资源部申报开展甲子镇全域土地综合整治（国家级）试点项目，建设规模1548公顷。

坚持以人民为中心，推进资源规划惠民利民。维护被征地农民权益，按照新《土地管理法》调整土地征收程序，制定并公布实施征地区片综合地价，“十三五”期间共落实被征地农民社保8.64万人次，费用合计11亿元。加强农民财产产权保障，核发农村宅基地类不动产登记证书14.28万本、农房建设规划许可证1.09万本。制发《关于农村存量空闲集体建设用地使用权审批登记的指导意见（试行）》，启动云龙镇农村房地一体及集体建设用地确权登记颁证工作。加强地质灾害群策群防和监测预警，指导、督促我市采石场、土地整治项目等单位做好防风防汛工作，认真落实我市5处地质灾害隐患点排查、巡查、复查责任，实现地质灾害人员零伤亡的目标。扎实推进学前教育“两个比例”提升工作，2020年共签订协议移交城镇小区配套幼儿园29所，整体达到省下达任务要求。推动城镇老旧小区改造，“十三五”期间审核通过红城湖、坡博坡巷、面前坡、白沙坊等城乡更新改造方案，审批既有住宅加装电梯288部。

坚持陆海统筹发展，海洋强市战略深入实施。海洋经济总量实现新突破，2018年海洋生产总值达589亿元，占全市地区生产总值、全省海洋生产总值的比重分别达39%、37%，形成以海洋旅游业、海洋建筑工程、海洋交通运输、海洋渔业为支柱的海洋经济产业体系。健全海洋经济体制机制，出台我市首个海洋产业扶持政策《海口市促进海洋经济创新发展若干规定》，结合产业结构调整制定《海口市鼓励发展类海洋产业指导目录（2020版）》。扎实推进海口市国家级海洋经济创新发展示范城市建设，“十三五”期间新建产业基地1个，新建孵化器5个，新建公共服务平台14个，新建企业研发中心11个，形成较完整产业链15条。

落实全面从严治党，队伍建设呈现出新局面。不折不扣落实好我省《关于开展公共工程和土地出让项目跟踪监督工作的意见》，梳理全市自然资源和规划系统公共工程和土地出让项目行业监管廉政风险点17个，建立健全相应廉政风险防控机制。制定印发《海口市自然资源和规划局失职责任追究制度》《海口市自然资源和规划局首问责任制度》，持续改进全市自然资源和规划系统政风行风，增强工作人员的服务意识和责任意识。推进“两学一做”学习教育常态化制度化，认真学习习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神。组织开展“大研讨大行动”，提升新常态下干部学习思考、调查研究、工作执行等能力素质。扎实开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，全系统党员干部不断增强“四个意识”^[6]、坚定“四个自信”^[7]、做到“两个维护”^[8]。

总体来看，“十三五”期间，我市耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量指标得到严格落实，自然资源集约节约水平有效提升，各项改革工作有序推进，能力建设和管理水平不断提高，为全市经济社会持续发展提供了有力保障。

（二）存在的问题

“十三五”时期，我市自然资源和规划建设对全市社会经济发展起到了保障作用，取得一定成效，但仍然存在一些问题与不足。

耕地开发与保护的矛盾突出。耕地后备资源开发难度大。依据第二次全国耕地后备资源调查分类方法，全市耕地后备资源总量为80.15平方千米^[9]。其他草地作为主要的耕地后备资源，存在较分散、开发利用成本较高的问题。土地整治项目补充耕地指标不足。“十三五”期间，共立项实施耕地开垦项目31个，总规模4600公顷，而通过竣工验收仅有2个项目，新增耕地176.39公顷，耕地指标主要通过异地占补得以平衡。在“十四五”期间，为建设海南自由贸易港提供规划用地保障，预计占用耕地2280公顷、水田1470公顷，耕地指标缺口大，影响项目落地进度。

资源总量约束与粗放利用矛盾一直存在。我市土地利用较为粗放，2018年全市人均城镇工矿用地127平方米，是深圳市2倍、厦门市1.3倍；地均建设用地产出率300万元/公顷，仅约为深圳市1/8、厦门市2/5；全市人均农村用地246平方米，远高于《村镇规划标准》（150平方米/人）。省内考评较好的海口国家高新区集约利用水平在全国排名仍然靠后。矿产资源开采规模化、集约化程度不高，“十三五”期间我市建筑用石料矿产资源自给率仅为34.5%，需通过异地调配等方式予以满足。海洋资源利用效益不高，基础设施薄弱，码头、港口、避风防台设施建设滞后，粗放式增长的矛盾依然突出。

海洋资源开发与生态保护均需加强。与全国主要海洋城市相比，我市的海洋经济总量较小，海洋产业发展基础薄弱，海洋产品较为单一，尚未形成较完整、有竞争力的产业链与集群效应。海洋科技基础薄弱，人才亟待补充，研发支撑不足。海洋科技力量远低于上海、深圳、广州等一线城市水平，且落后于全国平均水平。海岸带出现沙滩退化、海岸侵蚀、植被死亡等情况，海洋生态保护修复需进一步加强。

生态文明践行力度仍需加大。我市生态资源本底优良，但伴随近十年来城市的快速发展和空间扩张，既存在生态绿地总量缩减、落实红线区管控难度大、部分生态功能区和生态廊道被侵占等自然资源保护方面的传统问题，也存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不清晰、权益不落实、监管保护制度不健全、生态价值实现路径少等自然资源资产监管方面的新问题。毁坏林地、非法开采矿产资源等破坏自然资源、生态环境问题时有发生。

自然资源领域改革创新任务艰巨。在海南自贸港建设的背景下，需加快实施城乡统筹、乡村振兴的重大战略，全市自然资源管理面临理念与方式的创新，改革需进一步深化。农村“三块地”改革需要深度推进，落实“两统一”，自然资源资产产权制度改革需加快推进，营造良好的营商环境需深化“放管服”，提高自然资源管理效能需引入先进技术助力。

自然资源执法监管形势严峻。“两违”问题存量未解决，又有新增情况，农村乱占耕地建房问题突出。“十三五”期间，累计共处置违法用地11527宗，已整改完毕违法用地面积约760.74公顷，宗数处置率达99.60%。完成农村乱占耕地建房问题的摸排工作，上报问题图斑10431宗。督察整改任务艰巨，围填海历史遗留问题较多，例行督察、卫片检查等专项工作量大时紧，统筹协调各方推进工作难度较大。

（三）面临的形势

“十四五”时期是我市扛起高质量高标准建设海南自由贸易港的省会担当、加快高质量发展的关键五年，也是全市自然资源和规划管理全面深化改革的重要阶段，承担着保障发展和保护资源的历史重任。既面临新的历史机遇，也面临诸多困难和挑战。

错综复杂的大环境对自然资源开发与保护提出新要求。从国际看，当今世界正经历百年未有之大变局，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增强。从国内看，我国已进入高质量发展阶段，正在形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。从全省看，建设中国特色自由贸易港，肩负着党中央赋予的改革开放新的重大责任和使命。从本市看，海口具有省会的独特优势，经济高质量发展的集聚优势明显，但也面临着经济流量不足、现代产业基础薄弱、人才总量和创新能力相对不足、治理体系和治理能力现代化水平有待提高等问题。“十四五”期间，全市自然资源和规划系统上下要深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战，永葆“闯”的精神、“创”的劲头、“干”的作风，在新发展格局中找准定位、谋划发展，在危机中育先机、于变局中开新局，全面完成“十四五”时期的宏伟目标。

高质量发展对自然资源保障提出新挑战。海南自由贸易港建设背景下，我市重大基础设施、重点产业园区、重要开发片区对各类自然资源要素配置要求仍将持续提高，自然资源数量缺口将继续加大。“十四五”期间，种种形势要求我市必须转变过度依赖资源消耗、要素驱动经济增长方式，坚持“控制总量”“开拓增量”“盘活存量”“做优质量”并举的自然资源开发利用模式，更多依靠创新驱动，更加节约利用资源，持续推动全市社会经济高质量发展。

现代化国际化都市建设对城市品质提出新标准。我市作为海南省省会，城市首位度高，公共服务聚集，但存在公共服务供给不足、市政设施建设落后、特色空间品质不高等不足，高品质服务体系有待形成。2018年城镇人均住房建筑面积30.67平方米，低于全国平均水平（39平方米/人）。城市公共服务供给分布不均衡，中心城区组团完备，东海岸江东新区、西海岸长流片区两翼城市组团设施配置不足。在城市基础教育、社区医疗等公共服务的供给方面存在较大缺口，且步行15分钟覆盖率较低。城市道路网密度仅为5.6千米/平方千米，低于全国主要城市平均水平（6.1千米/平方千米）以及国家标准下限（7千米/平方千米），且结构布局不合理，早晚高峰交通拥堵问题较为突出。城市绿地系统分布服务效能不佳，人均公园绿地面积12.3平方米，公园绿地、广场步行5分钟覆盖率达到22.7%，服务市民日常生活的社区公园相对不足。历史资源保护和开发利用方面存在短板，尚未形成展示海口独特自然与人文特色、具备广泛认同度和代表性的城市风貌、城市名片。“十四五”期间，我市要加快完善住房保障和供应体系，改善市政基础设施服务能力，补齐公共服务短板，实现空间均衡分布，提高社区15分钟生活圈覆盖率，利用优质自然资源打造宜居的现代化国际化城市，利用丰富历史文化资源打造海口独特城市名片。

践行“两山”理论对生态文明建设提出新使命。“十四五”期间，需深入践行“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙是一个生命共同体”“人与自然和谐共生”的理念，推动构建更加完善的生态文明制度，严格落实生态功能定位，延续优良生态资源本底，加强自然资源保护和生态修复，探索绿水青山转化为“金山银山”的现实路径，提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，为全国生态文明建设积极探索海口经验。

中远期发展愿景对自然资源管理改革提出新任务。“十四五”时期是自由贸易港建设的关键时期，也是推进自然资源和规划治理体系、治理能力现代化的重要时期，各项改革创新的任务还十分繁重。我市自然资源和规划工作要紧紧抓住海南自由贸易港、国家生态文明（海南）试验区、“一带一路”倡议、“海洋强国”战略等重大战略机遇，更加注重制度集成创新，统筹推动国土空间规划和用途管制、自然资源资产产权制度、自然资源调查评价监测和确权登记、农村土地制度等多项改革，发挥市场在配置资源时的决定性作用；更加注重陆海统筹保护和发展，推动形成陆海资源、产业、空间互动协调发展新格局；更加注重数字赋能，系统推进自然资源和规划信息化建设，不断增强数据信息辅助决策作用，满足实现治理体系和治理能力现代化的要求；更加注重以人民为中心，持续推出便民惠民新举措，不断增强人民群众的幸福感、获得感。

第二章  “十四五”自然资源工作总体要求

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，全面落实习近平总书记关于海南工作的系列重要讲话和重要指示批示精神，全面贯彻新发展理念，服务融入新发展格局，以全面深化改革开放为引领，以深化供给侧结构性改革为主线，以全面做好海口市经济社会发展要素保障为根本目的，着力深化制度集成创新，着力优化营商环境、着力推进城乡融合发展，着力提升国土空间治理能力，深化“多规合一”改革，优化国土空间开发保护格局，强化国土空间用途管制，提升自然资源集约节约利用水平，注重自然资源领域体制创新，打造更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的国土空间开发保护新格局，为聚力打造海南自贸港核心区提供强有力的资源支撑和规划保障。

（二）基本原则

坚持和加强党的全面领导。把加强党的全面领导和党的建设贯穿我市自然资源和规划工作全方位全过程。坚持以更高站位、更高标准推动全市自然资源和规划系统，党员干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，完善党领导经济社会发展的体制机制，为实现高质量发展提供根本保证。

坚持以人民为中心。把实现好、维护好、发展好全市人民根本利益作为发展的出发点和落脚点。聚焦补足住房、教育、医疗等城市发展短板，积极保障民生用地用海用林资源要素配置。统筹推动自然资源和不动产确权登记工作，逐步健全财产权益保障体系。切实维护农民权益，推进城乡一体协调发展，不断满足人民对美好生活的向往。不断改善生态环境，增进全市民生福祉。加强地质灾害防治预警体系建设，扎实保护人民群众生命财产安全。

坚持新发展理念。以全面提高自然资源利用效率为主抓手，为推动全市经济社会发展注入强大新动力，在保持自然资源总体可控的同时，更加注重提高自然资源要素的使用质量、使用效率，努力提高单位自然资源经济产出率，发挥好自然资源配置宏观调控作用，建立健全生态产品价值实现机制，加快推进新旧动能转换。

坚持深化改革开放。把制度集成创新摆在更加突出的位置。以健全国土空间规划体系为统领，统筹推进全市自然资源和规划体系编制、审批、实施和监督机制改革，推动全市构建法制化、国际化、便利化营商环境。以提升全市自然资源和规划领域治理体系和治理能力现代化水平为方向，协调推进自然资源产权制度改革，深化农村土地制度改革，完善土地一级市场制度体系，推动土地二级市场发展。

坚持系统观念。以前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进的思路推进自然资源和规划工作开展。正确处理发展和保护的协调关系，实现资源利用和安全保障相统一。坚持推动陆海统筹共同发展，推动形成陆海资源、产业、空间互动协调发展新格局。持续提升资源利用精细化管理水平，强化自然资源全要素、全过程、全周期、全方位管理。

坚持目标导向和问题导向相统一。坚决落实中共中央、国务院、省委省政府、市委市政府的决策部署，有序衔接海口市“十四五”国民经济和社会发展规划及相关专业规划，明确发展目标并以目标为导向建立可量化的指标体系。聚力打造海南自贸港核心区，全面建设现代化国际化新海口，立足当前海口市自然资源和规划领域的重点问题，从实际出发，在国土空间用途管制，自然资源利用效率，自然资源资产管理，国土空间治理能力、城市功能服务品质等方面制定有效措施，实现发展目标和问题导向相统一。

（三）发展目标

围绕我市“十四五”经济社会发展的总体目标和战略决策，依据《自然资源“十四五”规划编制工作方案》《海南省土地资源利用和保护“十四五”规划》，落实《海南省国土空间规划（2020—2035年）》《海口市国土空间总体规划（2020—2035年）》要求，确定“十四五”时期我市自然资源工作的主要目标如下：

国土空间布局更加优化。全市国土空间开发保护格局得到进一步优化，“海空引领，三地联动”的区域空间大格局基本形成，科学执行“东进、西提、南育、北联、中优”总体空间战略，推动自然资源要素向重点片区、重点园区、重点项目倾斜，建设现代化国际化花园城市。至2025年，全市国土开发强度、生态保护红线、耕地保有量和基本农田保护面积等各项指标稳定在国家和我省控制指标范围内。

资源要素供给更加稳固。进一步健全自然资源要素供给体系，加强土地储备制度改革，科学制定土地利用年度计划，用活产业项目差别化用地供地模式，有序实施土地征收成片开发，全面清理、盘活利用“批而未供”土地，力争实现项目“签约即拿地”“拿地即开工”。在加快推进海南自贸港建设的新形势下，全力保障我市重点片区、重点园区、重点项目和乡村振兴合理用地用海用矿用林需求。“十四五”时期，预计报批新增建设用地4100公顷，收储土地面积5634公顷；补充耕地1158公顷；开发利用市域内建筑石料1800万立方米，积极协调我市周边市县拓宽建筑石料来源渠道。

资源利用效率更加高效。自然资源利用效率和质量进一步提升，加大批而未供和闲置土地处置力度，持续推进城镇低效用地再开发，加大农村存量建设用地盘活力度。“十四五”时期，批而未供土地消化面积达到国家、省下达的指标任务，预计闲置土地处置面积598公顷。至2025年，预计全市人均城镇建设用地控制在153平方米以下，人均城乡建设用地面积控制在176平方米以下。

资产权益保障更加充分。自然资源资产产权制度基本完备，实现资源本底清晰、产权登记完备，逐步健全有偿使用和收益分配机制。财产登记体系更加健全，全面完成房地一体登记工作，持续推进“互联网+不动产登记”改革，全面实现不动产登记体系信息化。农村土地制度改革逐见成效，逐步建立健全城乡统一建设用地市场，实现集体经营性建设用地同国有建设用地同地、同价、同权，规范土地征收范围、程序，调整完善对被征地农民合理、公平、多元的补偿保障机制。

资源生态保护更加扎实。全市耕地资源、海洋资源、矿产资源开发保护水平显著提高，地质灾害防灾减灾能力逐步提升，生态系统状况持续向好，“绿水青山就是金山银山”转化通道进一步拓宽，自然资源“两统一”^[10]核心职责逐步压实，稳步打造生态

文明建设“海口样板”。“十四五”时期，预计新增建设用地占用耕地规模控制在1468公顷以内，建成乡村全域土地综合整治工程2111.45公顷；修复海湾岸线4.2千米；治理废弃矿山222.27公顷，建成绿色矿山2个。

城市功能品质更加优越。以打造生态、宜居、韧性、智能现代化城市为目标，全面提高城市空间效率和空间品质，着力完善住房保障与供应体系，提升城市公共服务供给，优化城市路网结构，优化绿地及敞开空间，打造一批独具海口特色的城市风貌景观，基本建成系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。“十四五”时期，全市安居型商品房用地供应面积不少于100公顷。至2025年，我市城镇人均住房建筑面积达35平方米；社区生活圈建设争取达到国土空间规划指标预期；城市路网密度达6千米/平方千米；人均公园绿地面积达到13平方米/人，公园绿地、广场步行5分钟覆盖率达到40%。

海洋强市战略更加突出。稳步推进“全球海洋中心城市”建设，全面推进陆海统筹发展战略，进一步培育壮大海口特色海洋经济，逐步健全海洋经济法规体系，加快建设特色现代海洋产业体系，加快海洋科技创新步伐，提高海洋资源开发能力，夯实海洋经济创新发展示范城市成果，完善海洋产业顶层设计。坚持严格管控围填海，加快处理围填海历史遗留问题。至2025年，海洋生产总值达1500亿元。

行政治理体系更加完善。进一步完善全市自然资源和规划系统依法行政和依法监管体系。提高行政审批效率，全面推广适用“极简审批”，压缩行政审批时限、精简报批报件达20%以上。推行新建商品房“交房即交证”改革，不动产登记提速升级，业务办理整体时限再压缩10%，当日办结业务比例提升至40%。加快推进基础测绘转型升级，全面提升基础测绘服务和保障能力。多措并举化解不动产遗留问题。全面强化自然资源信息化建设，建成安全、高效的市域自然资源和规划管控“一张网”“一张图”和统一的国土空间基础信息平台。

表1   海口市自然资源 “十四五”时期主要指标

第三章  重点任务

（一）健全国土空间规划体系

优化国土空间布局，建立健全市域规划编制、审批、实施、监督、法规、技术、管制体系，促进全市城乡统筹协调发展。

1.建立完善国土空间规划编制体系

高标准推进国土空间总体规划编制。编制完成《海口市国土空间总体规划（2020—2035）》，统筹划定并落实“三区三线”^[11]，加强与粤港澳大湾区功能衔接、海澄文定一体化区域空间协调，统筹“东进、西提、南育、北联、中优”的多组团、网络化的全域空间资源配置，形成生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居适度的国土空间格局。

加快推进国土空间详细规划编制。加快推进城镇、产业园区、旅游度假区等开发边界内详细规划编制及数据入库工作，形成“中心优化、两翼齐飞、园区辐射、南北联动”的城市发展新格局，为各类开发建设活动提供基本依据。

科学编制实用性村庄规划。按照务实、管用、可操作、能落地的总要求，分类推进全市188个行政村“多规合一”实用性村庄规划修编工作，合理保障农民建房等刚性需求，有序引导乡村发展，差异化推进乡村振兴。将三江农场等垦区生产队纳入实用性村庄规划编制范围，推动城乡及垦地一体化协调发展。可预留不超过5%的规划建设用地“机动指标”，用于农村村民住宅、乡村公共设施、公益事业建设和产业发展，探索规划“留白”机制，增强规划弹性和实施性。

完善国土空间专项规划编制体系。系统梳理全市（含垦区）各部门、各行业编制的涉及空间利用的专项规划，形成国土空间专项规划编制目录清单，各专项规划应以国土空间总体规划为基础，加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后的专项规划纳入市级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”上，将涉及空间利用各领域专项规划统一纳入国土空间规划体系，实现在全市国土空间规划“一张图”上集中管理。

2.完善国土空间规划实施监督体系

健全规划管理体制机制。充分发挥海口市国土空间规划委员会制度优势，切实提高城市规划决策的科学化、民主化、法治化水平。建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制，规划编制实行编制单位终身负责制和参编单位专家回避制度，提高规划编制的科学性。全面规范规划调整审批，明确规划调整负面清单，严格界定规划重大调整、一般调整、技术修正的适用条件，规范调整程序，明晰市政公用服务设施占用建设用地补偿办法，分级分类加强规划管理。

深入推进城市设计工作。加强重点城区风貌管控，强化对城市“天际线”、江河湖“岸际线”管控，高质量完成西海岸贯通更新工程，高标准规划建设南渡江最美岸线，打造独具滨江滨海城市特色的公共开放空间，高品质建设“海边的驿站”，打造时尚体验新空间，加快推进省会城市十大标志性文化公共设施工程建成投入使用，打造具有国际影响力的城市文化地标。开展南渡江两岸、西海岸重点地块等重要景观风貌控制区设计导则编制工作，指导建筑方案设计和规划审批，不断提升城市风貌品质。保护和传承历史文化，加强海口市国家级历史文化名城、以及府城传统民居、海口旧城骑楼历史文化街区的保护和合理利用，编制《海口市历史文化名城保护规划》（2020—2035），让历史文化焕发现代活力。加强农房风貌管控，推广应用一批农村住房通用图集，彰显琼北民居地域文化特色。

加强规划实施监测预警评估。健全完善国土空间规划城市体检评估制度，按照“一年一体检、五年一评估”要求开展城市体检评估，将规划执行情况纳入评估重点内容，全面评估规划实施情况。在不突破海口市国土空间规划明确的生态保护红线、永久基本农田面积、耕地和林地保有量、建设用地总规模等重要指标并确保质量不降低的前提下，结合海口市经济社会发展实际，依法适时开展市域国土空间规划动态调整完善工作。

全面推进“机器管规划”。统一规划成果技术标准，常态化开展规划编制、调整成果入库工作，实现与省“多规合一”信息综合管理平台成果汇交。持续推进建设项目策划生成平台建设和应用，推动建设项目用地选址、报批、供应的全流程项目生成和信息录入，实行规划许可证机器赋码机制，确保工程建设项目规划建设管理行为可追溯、可查询，建立规划编制、审批、调整和实施监督全过程留痕制度。

加强规划督察监管。将国土空间规划实施情况纳入市级人大执法检查，围绕国土空间调整审批等内容定期开展人大监督检查，建立自然资源形成监督和纪检监察监督贯通协调工作机制。实行“双随机、一公开”，强化规划审批事中事后监管。建立规划事前民意调查、事中动员参与、事后评估监管的全过程社会广泛参与制度。

3.探索健全国土空间用途管制体系

完善用途管制规则。建立覆盖全域全类型、相互统一衔接的国土空间用途管制规则，对国土空间实施统一管控，强化山水林田湖草沙整体保护。实行差别化的自然生态空间用途管制，从严控制生态空间、农业空间转为城镇空间。将“三线一单”管控要求纳入国土空间规划。

优化用途管制运行体系。在城镇开发边界内外实行差异化管制规则，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，实行“详细规划+规划许可”+“约束指标+分区准入”的管制方式。

探索规划许可替代转用许可制度。在海口江东新区、复兴城互联网信息产业园、海口国家高新区等3个海南自由贸易港重点园区中的“五网”基础设施用地，先行实施国土空间用途转用和规划审批制度改革，优化简化审批流程，提高建设项目落地效率。

（二）加强自然资源要素保障能力

建立全市自然资源要素安全供给体系，引导资源要素向重点地区、重点园区、重点项目倾斜，重点保障重点园区、重点产业、“五网”基础设施、民生公共服务等建设项目落地。

1.加强自然资源要素保障

完善资源要素保障机制。转变土地利用方式，逐步提高存量建设用地在土地供应总量的比重。统筹好新增建设用地指标和耕地占补平衡指标分配，重点保障新海港、南港、美兰机场等口岸基础设施，海南自贸港产业园区以及主导产业、“五网”基础设施、社会民生、乡村新产业新业态等项目建设用地需求，力争实现项目“签约即拿地”“拿地即开工”。建立“人地挂钩”机制，统筹农村专项指标分配，优先保障农村刚性居住需求，重点支持农村一二三产融合项目用地需要。

科学实施土地收储。科学编制土地成片开发实施方案，适当超前开展园区土地收储，制定土地收储三年滚动计划，统筹规划实施时序和政府土地储备资金情况，重点实施西海岸南片区、海口国家高新区、海口江东新区等重要区域土地收储，“十四五”期间计划新增市级土地储备规模约5634公顷，实现“土地等项目”。加强储备库动态管理，规范储备地入库、出库、退库条件和程序，分类梳理、清理盘活利用存量储备用地。

2.有效支撑乡村振兴战略实施

全面完成房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。按“乡镇统一调查、村组织统一申请、登记机构批量受理”的方式，统一组织实施农村集体建设用地和宅基地使用权房地一体确权登记颁证工作，确保不动产登记发证率达95%以上，基本实现“应登尽登”。推进农村不动产数据成果数字化管理和信息化应用，将农村不动产登记纳入日常业务管理，实现房地一体的不动产登记城乡全覆盖。

建立健全农村新产业新业态保障政策。集成推进村庄规划+全域土地综合整治+农村“三块地”改革。建立城乡公共资源均衡配置机制，推动基础设施、公共服务、社会事业向农村覆盖。加快美丽乡村建设，高水平规划建设9个乡村振兴示范点。实施农房报建审批“零跑动”，规范流程、提高效率，为农业产业发展、乡村振兴提供辅助决策依据。引导农村产业在县域范围内统筹布局，将每年处置批而未供和闲置土地形成的“增存挂钩”新增建设用地指标的5%，优先用于保障农村产业用地。推进集体土地要素市场化改革，用足用活用好“只征不转、不征不转、只转不征”、点状供地、设施农用地等农村土地利用政策，支持共享农庄、全域旅游、农旅结合等新业态，推动农村一二三产融合发展，发展壮大农村集体经济。完善土地出让收入分配制度，稳步提高用于农业农村的比例，集中支持乡村振兴。

3.支持以人为核心的新型城镇化建设

科学优化城市交通布局。实施机场、铁路、港口、高速公路、城市重要干线和快速通道等一批重大项目，促进“海澄文定”经济圈协同发展。坚持“增加道路容量”“促进模式转型”的城市交通规划建设方向，逐步缓解市内道路交通拥堵问题。一是推进各项市政设施、交通类规划编制工作。规划优化快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统，形成完整路网骨架，提高道路通达性。在“十四五”期间，组织开展《海口市快速路网规划方案研究》《海口市城市交通年度发展报告》等交通优化专项规划编制研究工作。二是做好海口市重大市政设施工程的规划统筹协调。按照市政府的工作部署，严格执行规划，负责本市重大市政设施工程的规划统筹协调，对“十四五”期间计划实施建设的龙昆路快速化改造工程、海口市机场快速路、长天路南延长线工程、火山口绿色长廊改造拓宽项目、凤翔东路越江通道等重大市政基础设施项目，推进前期方案研究和规划审批工作。三是落实“五网”建设项目行政审批要求，推进完善“五网”项目的事中事后监管工作，完成《“五网”建设项目事中事后监管实施细则》的制定工作。四是积极推进宣传做好海绵城市规划建设工作。

加快补齐民生服务短板。强化城市教育、卫生、医疗、养老等民生公共设施的规划及资源服务保障。划定中心城区公共服务设施用地规模2600公顷，占中心城区建设用地8.5%。科学谋划优质中学、三级医院等重要公共服务设施布局，持续推进“一市（县）两校一园一院”工程实施。推动城市生产生活服务均等化，以构建“城市-片区-社区”三级公共服务中心体系为主心骨，以完善“15分钟-10分钟-5分钟”三层级社区生活圈规划建设为发展脉络。至2025年，实现社区中小学和卫生医疗设施步行15分钟覆盖率不低于60%，社区体育设施步行15分钟覆盖率不低于95%。对于新能源充电设施、社区居家养老服务设施、电影院等布点分散、单体规模小，对其他建筑物构筑物有较强依附关系的公共服务设施，探索在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。加强垦区民生类建设项目的落地保障。

完善住宅用地保障政策。坚持“房住不炒”的定位，严格执行房地产调控政策，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房体系，保障安居型商品住房、市场化租赁住房、公共租赁住房用地需求，解决好本地居民和人才基本住房需求。探索利用集体建设用地、企事业单位建设用地按规划建设租赁住房。“十四五”期间，新增各类住宅用地供应面积约500公顷，其中租赁住宅用地占比不少于10%，安居型住房用地供应面积不少于100公顷。

统筹推动城乡一体化发展。坚定不移走城乡融合、协调发展之路，推动新型城镇化与乡村振兴全面对接，加快推进城乡一体化，建设宜居宜业宜游的城市典范。加快提升县域基础设施和公共服务设施水平，适度引导人口、产业功能由老城区向新区疏解，高品质建设江东新区、西海岸片区，提高观澜湖产业园、云龙产业园等园区区域辐射承载力，带动周边乡镇组团集聚发展。

（三）提升自然资源高效利用水平

强化底线意识，引导规范和约束自然资源开发利用，实施更严格的耕地保护制度。立足资源环境承载力，坚持“控制总量，优化增量，盘活存量，用好流量，提升质量”的资源配置方向，提高自然资源节约集约利用水平。

1.落实最严格的耕地保护制度

落细落实耕地保护目标责任。坚持“藏粮于地、藏粮于技”，落实好最严格的耕地保护制度，层层分解耕地保护任务，定期开展市域耕地保护抽查自检，完善耕地保护责任考核体系，夯实市区镇村四级主体耕地保护责任，推行耕地保护田长制。建立耕地保护倒逼机制，落实区镇政府耕地管护责任，探索管护年度奖补资金考核机制，细化农用地奖补方式，提高农民耕作的积极性，多措并举防止耕地和永久基本农田“非农化”“非粮化”。

严守永久基本农田保护红线。结合海口市国土空间规划编制和“国土三调”，全面开展永久基本农田划定成果核实工作，分类处置问题图斑，落实整改补划地块，优化基本农田布局。推进永久基本农田储备区划定和建设，大力开展高标准农田建设，提高永久基本农田综合生产能力。

坚持耕地数量和质量并重。严格控制建设占用耕地，对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，确保“十四五”期间耕地保有量不突破国家下达目标。推进建设占用耕地耕作层剥离再利用工作，在重点园区内先行探索区域土地资源开发保护方案代替单个项目建设占用耕地耕作层剥离利用。规范设施农用地管理，分类确定工厂化传统方式农业生产设施、农用地配套设施用地面积，鼓励设施农用地复合利用。建立加强设施农用地监管。

全面落实耕地占补平衡。严格落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”的耕地占补平衡制度，健全“自行开垦为主、易地购买为辅”的耕地占补平衡管理格局。根据经济社会发展条件、群众意愿、种植作物市场状况等因素，因地制宜落实年度耕地“进出平衡”制度。提早谋划省重点基础设施、重点园区用地需求，争取省级支持予以统筹保障。编制补充耕地年度计划，大力推动土地综合整治、高标准农田建设等方式补充耕地，推进全域土地综合整治试点、“矿坑生态修复+土地复垦”，鼓励区级政府作为项目业主单位推进土地整治项目，大力引进社会资本参与耕地开垦，规范项目运作流程，建立指标收益分配机制，充分挖掘耕地后备资源潜力，全面兑现补充耕地承诺。

建立健全耕地占补分级责任机制。逐步建立“县域平衡为主，市级调剂为辅，省级统筹保障重点”的耕地占补平衡新模式，压实区级部门耕地开垦责任，完善耕地指标压力传导机制、要素保障挂钩机制、跟踪督办机制和奖惩机制。

2.提高建设用地节约集约利用水平

控制总量，实施总量强度双控。强化国土空间规划刚性约束，严格按照划定的城镇开发边界实施建设活动，确保到2025年全市建设用地总规模不突破42333.84公顷，国土空间开发强度不超过24.06%。严控新增建设用地规模，确保建设用地总量不增加，人均城镇工矿用和单位国内生产总值建设用地使用面积稳步下降。定期开展土地节约集约监测、统计和评价。

优化增量，强化资源精准供给。进一步落实土地使用标准控制制度，严格建设项目设计、审批供地、用地等环节的标准控制，规范开展建设项目用地节地评价，总结推广节地技术和节地模式。在约定投资强度指标的基础上，将年度产值、年度税收等控制性指标纳入“对赌协议”，作为项目达产后用地效益核定重要指标。在海口国家高新区率先推行以“对赌协议+极简审批”为核心的标准地改革，按照“谁主管、谁负责”的原则，探索建立标准地项目区“统一评估、对标招商、按标出让、按标施建、竣工验收、达产复核、全程监管、信用奖惩、违诺退出”的土地全生命周期管理机制。

盘活存量，推进闲置低效用地再开发。落实建设用地“增存挂钩”制度，开展批而未供土地和闲置土地清理处置。规范闲置土地认定细则和处置程序，探索有偿收回闲置土地的操作路径，加快江东新区、海口湾、西海岸等重点区域，以及海岸带200米、产业园区范围内闲置土地处置。完善工业用地依法退出、按规实施的用地保障政策，多措并举引导产业园区内低效工业用地“腾笼换鸟”，提高已供应工业用地开发利用效益。完善国有土地二级市场，健全交易规则、畅通交易信息、规范交易平台、加强政府服务和监管。开展存量国有土地报建专项清理整治行动，分类梳理影响项目建设政策堵点和难点问题，建章立制推动存量国有土地有序开发利用。探索城市更新规划和用地政策支持体系。充分运用“城乡增减挂钩”、全域土地综合整治、农村土地制度改革等政策手段，盘活农村闲置和低效建设用地。

用好流量，建立健全差别化供地制度。实行供地政策差别化管理，优化土地资源配置。扩大国有建设用地有偿使用范围，对可以使用划拨土地的公共服务项目，鼓励以出让、租赁方式供应土地。积极推行长期租赁、先租后让、租让结合、作价出资（入股）等供地方式和弹性年期供地制度。探索以国有建设用地使用权作价出资（入股）的方式供应标准厂房、科技孵化器用地，规范工业标准厂房分割转让登记标准。在省重点产业园区内率先探索工业用地短期出让、先租后让等用地政策。

提升质量，推行土地综合立体开发和复合利用。鼓励工业、仓储、研发、办公、商业、租赁式住房等功能用途互利的用地混合布置、空间设施共享，推动土地复合利用。在江东新区先行先试探索建设用地地上、地表和地下分层设权供地模式、价格体系和不动产登记标准，促进空间合理开发利用。在符合规划、安全、环境和卫生等要求的前提下，鼓励“公益性+经营性”综合建设项目，通过用途兼容或分层设权等方式推动土地高效利用。

3.加强矿产资源开发利用

编制完成海南省矿产资源“十四五”规划海口专篇。协调省自然资源和规划厅通过周边市县保障我市砂石料市场需求。提高采矿权准入门槛，采矿权出让需符合矿产资源、生态红线、林业、基本农田、国家公园等规划，不符合的一律不得设置采矿权。停止出让“负地形”开采的采矿权。加强我市矿山监管力度，组织开展我市矿山综合整治工作，落实动态监测发现问题整改工作。加强动态巡查工作力度，指导我市符合条件的矿山加快推进绿色矿山建设。落实“放管服”有关政策要求，充分利用矿业权人勘查开采信息公示系统，加强矿山事前、事中、事后监管。严厉打击矿产资源领域违法行为，及时发现、制止、移送矿产资源领域违法行为。指导执法部门依法查处矿产资源领域违法行为。

（四）建立健全自然资源资产产权制度体系

摸清自然资源资产底数，开展自然资源统一确权登记，探索全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，推进自然资源资产有偿使用制度改革，依法维护自然资源资产所有者权益。

1.构建自然资源统一调查监测评价体系

高标准开展各类自然资源调查基础工作。完成第三次全国国土调查、第三次森林资源二类调查和耕地资源质量分类调查，实施年度国土变更调查，准确掌握全市土地利用现状及变化情况、耕地资源生态环境状况，以及森林资源种类、数量、质量与分布等情况。开展海岸线修测工作，掌握全市海岸线的位置、长度、类型及开发利用现状。

建立自然资源统一调查监测评价体系。落实自然资源部《自然资源调查监测体系构建总体方案》，统筹开展土地、森林、矿产、草地、湿地、水、海域海岛等自然资源状况调查，建立自然资源统一调查、监测、数据库建设、分析评价、成果应用体系，形成自然资源管理调查监测“一个数据库、一张底图”。

2.推进自然资源产权制度改革

探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。开展全民所有自然资源资产所有权委托代理试点工作，编制市（县）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单，建立统一行使、分类实施、分级代理、权责对等的所有权委托代理机制，维护所有权权益。

健全全民所有自然资源资产管理制度。开展全民所有自然资源资产的清查与价值核算试点工作，研究建立自然资源资产核算评价制度，开展实物量统计和价值量核算，编制自然资源资产平衡表。落实自然资源资产报告制度。

完成自然资源统一确权登记试点工作。以红树林保护区、水流自然资源首次登记为突破口，同步推进森林、山岭、草原、荒地、滩涂、无居民海岛以及探明储量的矿产资源统一确权登记，摸清海口市自然资源资产本底，界定各类自然资源资产的产权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，为我省推进自然资源统一确权登记提供可复制、可推广、可操作的经验。

3.推进自然资源有偿使用

完善自然资源有偿使用制度。完善自然资源资产开发利用标准体系和产业准入政策。健全自然资源资产评价评估体系和主要自然资源政府公示价格体系。完善城乡一体建设用地基准地价、海域基准地价，逐步形成与市场价格挂钩的动态调整机制。

建设自然资源资产交易平台和服务体系。将全民所有自然资源资产纳入公共资源交易平台，有序推进土地资源网上交易。推进土地转让、出租、抵押二级市场建设，建立土地二级市场交易平台，开设交易窗口，促进存量土地盘活利用和资源要素市场流通。加强自然资源市场监测监管和调控，建立健全交易信息汇集、发布制度。

（五）强化自然资源整体保护和系统修复

对标高水平国家生态文明试验区建设要求，坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，正确处理好发展和保护之间的关系，坚决落实中央环保督察和国家海洋督察反馈问题整改，统筹实施山水林田湖草沙整体保护和系统修复，促进人与自然和谐共生。

1.优化生态保护格局

优化生态安全格局。以“山水林田湖草沙”生命共同体为基本框架，按照系统性保育的总体方向，构建自然景观系统、城郊绿色空间、滨海滨江岸段各类生态要素统筹的一体化保护体系，建立“四区共育、两带共治、十廊联通、多点保障”的市域生态安全格局。

严守划定的生态保护红线。落实《海南省生态保护红线管理规定》，强化底线思维，严格工作程序，强化责任担当，统筹协调，划定生态保护红线。完善生态保护红线监管制度和加强执法督察工作。确保海口市陆域生态保护红线12653.09公顷，占海口市陆域国土面积5.51%；海洋生态保护红线5612.15公顷，占海口市近岸海域面积6.51%。

2.推进山水林田湖草沙系统修复

探索建立生态保护修复机制。编制实施《海口市国土空间生态修复“十四五”规划》，建立健全南渡江流域山水林田湖草沙系统修复和综合治理机制。加快推动重点流域、重点区域、重点生态功能区、重点开发区等生态保护修复。实施东寨港红树林保护区生态修复工程，提升红树林生态系统质量和功能。加强南渡江流域河流湿地、迈雅河滨海湿地等生态保护治理。加强石山火山群地质公园保护性建设。积极争取和利用中央、省级生态保护修复专项资金，构建政府和社会资本合作推动生态保护修复的治理体系，引导和规范社会资本有序参与生态修复项目实践，建立生态保护修复普惠共生的市场化长效机制，形成共治共享新局面。

稳步实施全域土地综合整治。以国土空间规划为引导，强化用途管制，突出生态目标和效益。以全域土地综合整治为平台，全面优化区域的国土空间布局和资源整合，合理划定农村生产、生活、生态用地空间，以试点全域规划、全域设计、全域整治，重点解决好区域乡村耕地碎片、空间布局无序、土地利用低效、生态质量退化及农业产业落后等方面问题，实现全域乡村土地资源要素有序流动、土地利用节约集约有效、农田质量提升集中连片、生态空间合理优化高效。统筹新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收益及生态保护修复治理等资金，加大对全域土地综合整治投入。合理调整永久基本农田、城乡建设用地增减挂钩、土地增值收益分配机制、集体组织和农民参与方式等方面加大政策支持。健全海口市琼山区甲子镇全域土地综合整治（国家级）试点项目年度实施计划，先行先试，并总结探索可借鉴、可复制、可推广的试点经验。争取“十四五”期间完成1-2个全域土地综合整治省级试点项目。

开展矿区生态修复。健全矿山地质环境管理机制建设，贯彻落实“谁损毁、谁复垦”的原则，健全以代为修复、垫付资金、诉讼追偿等方式推进治理修复倒逼机制。探索市场化多元化手段推进矿区治理，鼓励社会资本参与矿山地质环境治理和矿区生态修复项目。推进矿山地质环境恢复治理，重点开展“三区两线” ^[12]矿山生态修复，“一矿一策”推动全市138处闭坑矿山生态修复工作，逐步解决历史遗留问题。督促12处生产矿山按照“边开采、边治理、边复绿”原则，及时治理恢复矿山地质环境，复垦矿山压占和损毁土地。探索生态修复产业化体制机制，推动矿山生态修复从“绿起来”向“富起来、美起来”转变。

加强海洋资源生态保护修复。严格用海审批监管，加强海岸带保护和海洋生态整治修复，确保全市自然岸线保有率不低于省下达管控目标，推进海洋生态环境持续向好。争取中央资金继续开展“蓝色海湾”综合整治行动项目和海岸带保护修复工程，对受损自然岸线进行整治与修复，提升岸线稳定性和自然灾害防护能力。巩固中央环保督察和海洋督察整改成果，完成违规占用砂质岸线排查和分类整改处置工作，实施最严围填海管控措施，严格控制围填海，妥善处理围填海历史遗留问题。

3.积极参与碳达峰、碳中和行动

多措并举提升碳汇能力。强化国土空间规划和用途管控，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，稳定耕地固碳能力和森林、湿地、海洋等生态系统碳汇能力。发展绿色建筑，加强规划设计审查，落实海绵城市要求，符合节能、节水、节地、节材等环保和绿色建筑发展要求，提高建筑和基础设施环境准入标准，发展超低能耗建筑和可持续基础设施，降低碳排放。大力发展风能、太阳能、生物质能等可再生能源，用足用活风电、光伏发电用地、用海政策。推动地热、海洋潮汐能开发利用。

（六）健全海洋经济高质量发展体系

健全海洋经济高质量发展体系，保障海洋经济高质量发展，提高海洋资源保障能力，合理开发利用海洋资源，调整优化海洋产业结构，有效保护海洋环境，促进海洋经济可持续发展，深化海洋经济创新发展示范城市建设，打造全球海洋中心城市。

1.促进海洋经济高质量发展

优化全市海洋战略空间布局。实施《海口市海洋经济创新发展产业地图（2021—2025）》，布局海洋产业发展重点，以全市沿海岸线及江东新区、海口国家高新区、海口综合保税区，秀英港、海口港、马村港等重点区域作为支撑点，打造“一轴一核两组团”的市域海洋产业发展总体布局框架，增强对“两地三区”的海洋强省发展战略的引领支撑作用。以港口水路为依托，加快东海岸和西海岸两大海港海岸区域交通路网建设，形成布局合理、功能完善、衔接高效的海路交通体系，推动港区腹地一体化开发。

着力构建特色海洋产业体系。大力实施海洋产业突破行动，推动海洋经济一二三产业联动发展，促进海洋产业特色化、高端化、集群化，注重海洋科技协同创新平台建设，构建以海洋旅游、海洋高新技术产业现代海洋服务三大产业为核心的1+4+4+X海洋创新发展产业体系，尽快形成若干有竞争力的海洋产业链，到2025年实现全市海洋生产总值达到1500亿元。

一是巩固提升海洋旅游服务业。依托岸线资源、海域资源、景点资源以及旅行社、酒店等旅游服务配套设施，聚焦全域旅游发展，深度开发“海澄文定”海洋旅游经济带，推动打造海洋旅游服务业千亿级产业集群。二是培育壮大涉海高新技术产业。依托海洋产业园区、海洋产业集聚区等载体，以新技术、新产业、新模式、新业态推动海洋产业向高新化、高端化发展，力争将海洋生物医药、海洋数字产业、海洋能源、海洋工程建筑等四大涉海高新技术产业发展为百亿级产业集群。三是加快发展海洋现代服务业。围绕服务“一带一路”等国家战略，实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，深度参与全球海洋经济竞争与合作。加快形成海洋交通运输、跨境贸易、海洋金融、海洋科技服务等四大海洋现代服务业为五十亿级产业集群。四是加快海洋科技创新平台建设。以海口江东国际教育新区和海口国家高新区为依托，积极导入企业海洋创新平台、科研院所海洋创新平台等科技创新、公共服务平台，重点聚焦关键共性技术，加大创新投入力度，提升海洋产业协同创新发展能力。

2.提升海洋经济发展保障能力

落实《海口市促进海洋经济创新发展若干规定》，制定《海口市促进海洋经济创新发展若干规定实施细则》和《海口市海洋产业集聚区和公共服务平台认定办法》，为海洋产业发展提供政策支持。充分利用海南自由贸易港产业政策、金融政策、人才政策、税收关税等政策，为海洋经济市场主体培育、吸引涉海人才集聚、要素资源集成等提供保障，形成更加有利于海洋经济开放发展的法规体系。构建“科技创业苗圃+科技企业孵化器+科技企业加速器”产业孵化体系，针对不同发展阶段的海洋企业，提供差异化服务，推动海洋科技型中小企业发展。推进海洋产业集聚区1+N布局，建设海口国际海洋产业园区，开展海洋招商活动，推动海洋经济创新发展。建设涉海重点企业名录库，畅通海洋经济数据采集渠道，建立市级海洋经济统计制度，开展市级海洋生产总值核算，建立海洋经济运行评估机制。筹建海南海洋经济研究院，加强海洋战略和政策研究，为海洋经济高质量发展积累蓄力支持。继续推进海洋经济创新发展示范城市建设，积极落实国家“十四五”海洋经济创新发展示范工作任务。

（七）推进自然资源治理体系和治理能力现代化

全面加强自然资源创新管理，推动自然资源法治建设，不断提高科技创新能力和应用水平，为提升自然资源治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

1.加强自然资源创新管理

深化产业用地市场化配置改革。改革现有“招拍挂”制度，落实落细“只转不征、只征不转、不征不转”、标准厂房先租后让、弹性年期、混合用地、点状用地、标准地等创新用地政策，探索对具有重大带动作用的产业项目，采取带项目和准入条件的协议出让（出租）方式供应土地。建立城乡一体基准地价体系，加快土地要素市场价格市场化改革，推进集体建设用地市场、国有建设用地二级市场土地资源资产交易平台和服务体系建设。

稳妥推进农村土地制度改革。缩小征地范围，规范土地征收程序，健全社会稳定风险评估制度，探索土地征收留用“留地+货币+物”多元保障安置方式。推进集体经营性建设用地入市，完善集体经营性建设用地占有、使用、收益和处分权能，建立不同权属、不同用途建设用地合理比价调节机制和增值收益分配机制和抵押融资政策，促进农旅结合、乡村旅游等农村一二三产融合发展。建立宅基地有偿使用、退出和流转机制，推动农村宅基地拆旧复垦调整入市、拆旧分宗整治入市。探索将农村土地改革拓展到垦区，积极推进城乡及垦区一体化协调发展。

持续深化“放管服”改革。深化“多审合一、多证合一、多验合一”改革，加快“多测合一”落地，推进用地、用海、用林一体化审批改革，推动落实工程建设项目区域评估工作，加强数据资料共享互联互通，以更完善、更优化的保障机制为全市高质量发展提供更快、更准的用地规划服务。开展“三张图”极简审批改革，对工业类、公建类、个人住宅类等小型社会投资项目，以及政府投融资建设等项目，探索“方案总平面图、彩色立面图、效果图”三张图合规性审查为主体的“清单制+告知承诺制”审批制度改革。持续提升不动产登记服务效率，全面推进不动产登记“一网通办”。持续深入推进“互联网+登记”，打造“不动产登记+金融服务”和“不动产登记+民生服务”试点，让群众实现业务“一窗受理、一次交件、并联办理、分头办结”，推行新建商品房“交房即交证”改革，切实助力城市营商环境的提升，让企业和市民办事更加方便、快捷。

加强自然资源领域信用体系建设。制定守信联合激励与失信联合惩戒办法，建立违法建设和用地黑名单制度，将违法行为性质恶劣、造成严重后果的单位或个人纳入社会信用体系并依法惩戒，强化跨行业、跨领域、跨部门失信联合惩戒，完善监管对象信用管理。

2.推动自然资源法治建设

健全国土空间规划法规技术体系。依据上位法律法规、技术标准，完善我市国土空间规划法规技术体系，颁布《海口市专项规划管理办法》等相关法规政策，制定《海口市控制性详细规划管理规程》等相关技术标准，形成与国土空间规划实施监管相配套的市域法规政策体系和技术标准体系。

全面加强自然资源系统法治能力建设。系统梳理自然资源部层面行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、规划计划和政策法规等事项的设定依据、履责方式、追责情形，制定权责清单，深化土地和规划领域专项整治。高效化解自然资源领域行政争议坚持“刀刃向内”，突出源头治理，实现举一反三，推动完善自然资源管理各项制度。强化“谁主办、谁应诉”的行政应诉机制，完善行政机关负责人出庭应诉制度。深入推进自然资源领域公益诉讼。持续深化自然资源系统普法工作，提高自然资源系统依法行政能力。

健全自然资源执法监管体制。坚持“源头严防、过程严管、后果严惩”的要求，建立健全自然资源执法监管长效机制。综合运用卫星遥感、动态巡查、信访举报等多种方式强化日常监管，实现早发现、早制止。建立行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，严格落实错案责任追究制度。建立常态化的自然资源执法工作机制。组织开展卫片执法检查，建立以“季度+年度”监测为主、即时监测为辅的卫片执法工作机制，协同做好自然资源例行督察和专项督察，严肃查处违反国土空间规划、破坏耕地特别是永久基本农田、侵占自然保护地、严重损害群众权益、社会影响恶劣的自然资源违法行为，严格落实责任追究。巩固新建别墅问题清查整治、“两违”专项整治、农村乱占耕地建房问题专项整治、蓝色海湾专项整治成果。

3.加强信息化管理与科技创新

推进智慧信息管理。充分运用移动互联网、云计算、大数据、物联网、三维仿真、人工智能等新一代信息技术，统筹整合土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息的信息化资源，构建涵盖涉密网、业务网、互联网（电子政务外网）、应急通信网的多级互联的统一自然资源和规划“一张网”。形成覆盖“国土三调”和年度变更调查、自然资源调查监测、自然资源和不动产确权登记、国土空间规划、矿产资源管理、海洋调查监测、基础测绘等在内三维立体的自然资源和规划“一张图”。加快形成市域自然资源和规划系统内部科室、分局和局属单位之间以及面向中央政府部门、市级行政部门、相关行业机构、企业和社会公众的数据共享交换机制，构建为自然资源调查监测评价、国土空间规划实施监督、行政审批、政务服务、资源监管、分析决策等应用提供数据支撑和技术保障的自然资源和规划“一个平台”。

加强科技创新。坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，全面推进科技创新与应用。实施重大科技创新工程，重点在自然资源调查监测、自然资源智慧监管平台建设、新型资源勘探与开发、国土空间生态修复治理、矿山地质环境修复治理、地质灾害预警等领域，突破一批重大关键技术。编制全市自然资源信息化建设总体方案，注重云计算、大数据等信息技术在自然资源领域的应用创新，实现调查监测、确权登记、规划布局、用途管制等环节数据信息互通，全面提升我市自然资源管理的信息化、精细化水平。

推进测绘转型升级。以测绘地理信息供给侧结构性改革为主线，以服务经济社会发展、生态文明建设、海南自由贸易港建设等重大战略为核心，以发挥基础测绘支撑自然资源管理更好履行“两统一”职责为重点，推进基础测绘发展，助力海口高质量崛起。全面建设新型基础测绘体系，测绘基准更加完善，基础测绘产品供给能力明显提升，支撑自然资源管理更加有力，保障重大战略实施更加充分，服务社会民生更加广泛。

4.完善地质灾害安全防治体系

统筹编制实施《海口市地质灾害防治三年行动方案（2021—2023年）》，建立完善地质灾害监测预警体系，不断夯实多层级的群测群防排查、巡察机制、保障人民群众的生命财产。组织开展全市地质灾害风险普查工作，摸清全市地质灾害风险隐患底数，查明重点区域地质灾害抗灾能力，客观认识全市地质灾害风险水平，为有效开展地质灾害防治工作、强化国土空间规划管控和生态保护修复提供底数支撑。继续做好江东新区多要素城市地质调查和地下空间潜力调查评价工作。

第四章  重大工程

实施耕地保护、重点区域和重大项目用地保障、节约集约利用、全市土地收储、全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市、山水林田湖草沙系统修复、海洋经济高质量发展、自然资源信息化等重大工程，全力推动“十四五”时期自然资源任务的顺利实施。

（一）耕地保护工程

实施耕地保护工程，落实耕地保护制度，确保完成耕地保护目标任务。适度开发耕地后备资源，有效增加耕地面积，提高耕地质量，落实耕地占补平衡。

（二）重点区域和重大项目用地保障工程

贯彻“要素跟着项目走”，整合自然资源，支撑自贸港政策落地，完善民生保障设施，提高公共设施服务能力，匹配现代化、国际化都市需求。

（三）节约集约利用工程

严控建设用地标准，实施建设项目全过程监管，防止批而未供与闲置土地的产生。充分挖掘闲置和低效建设用地利用潜力，开发地下空间资源，实现建设用地总量和强度双重控制，促进土地资源节约集约利用。

（四）土地收储工程

做大做强市级土地储备，依据国土空间规划时序安排，编制《海口市土地储备年度计划》，实行土地收储三年滚动计划，重点实施西海岸片区、海口国家高新区、海口江东新区等重要区域土地收储，切实提高政府对土地市场的宏观调控能力，提高土地开发效益。

（五）全域土地综合整治工程

通过甲子镇全域土地综合整治（国家级）试点项目的实施，破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、生态系统退化、环境质量恶化、农村发展低散弱的问题，探索出可借鉴、可复制、可推广的试点经验，促进城乡生产、生活、生态空间布局优化。

（六）山水林田湖草沙系统修复工程

实行最严格的自然保护地生态环境保护监管制度，推动海南东寨港国家级自然保护区及各级自然公园保护监管落到实处。开展南渡江流域生态修复、废弃矿坑修复、海洋生态修复工程，通过系列山水林田湖草沙系统整治与修复工程，激发海口生态环境优势。

（七）海洋经济高质量发展工程

构建具有海口特色的海洋产业体系，制定相应措施，保障海洋经济发展体系落地实施，促进海洋资源保护与开发的持续性。

（八）自然资源信息化工程

充分运用新一代信息技术，统筹整合土地、地质、矿产、海洋、测绘地理信息的信息化资源，构建自然资源和规划“一张网”。形成覆盖自然资源三维立体的 “一张图”。构建为自然资源各项管理服务的“一个平台”。依托先进的测绘技术，推进基础测绘发展，助力海口高质量崛起。

第五章  保障措施

（一）坚持党的全面领导

全面加强党的政治建设，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。教育引导广大党员、干部坚持共产主义远大理想和中国特色社会主义共同发展目标，弘扬新时代共产党人的奉献精神。

全面加强党的组织建设，完善上下贯通、执行有力的组织体系，加强和改进对自然资源和规划事业改革发展重大事务的综合协调，提高管大事、议大事能力，发挥把方向、管大局、保落实作用，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。坚持党管干部原则，强化干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，不断提高全市自然资源和规划系统干部队伍整体履职能力，在推进全面从严治党中体现党员领导干部应有的责任担当，为自然资源改革发展提供坚实的组织保障。

全面加强党的作风建设，锲而不舍落实中央八项规定精神，持续整治形式主义、官僚主义，坚决防范享乐主义、奢靡之风反弹回潮，驰而不息正风肃纪反腐，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，营造风清气正的政治生态和良好的自然资源管理秩序。

（二）强化责任分工与绩效考核

建立完善权责明确、协调统一的自然资源和规划工作体系。聚焦本规划确定的战略重点，做好主要任务分解，明确各级政府和部门的主体责任。本规划确定的约束性指标、重大工程项目以及生态保护、资源利用、空间保障等领域重点任务要做好年度目标与年度间综合平衡，合理安排工作进度，加大绩效考核力度。健全重大项目储备库制度，做好项目立项、资金筹措、风险评估、过程监管等，确保重大工程取得预期成果。加强财政预算与本规划实施的衔接协调，财政性资金优先投向本规划确定的重点任务和重大工程。

（三）加强人才队伍建设

贯彻落实新时代党的组织路线，构建完善干部选拔、教育培训、日常管理、干部监督、人才建设工作体系，建设一支忠诚干净担当、适应海口市经济社会发展和海南自贸港建设需要的高素质专业化干部队伍。健全激励导向的评价考核机制和尽责免责机制，调动广大干部特别是基层干部的积极性、主动性、创造性。有效激发市自然资源和规划局直属事业单位活力动力，充分发挥其自然资源和规划事业发展业务支撑作用。加强干部队伍学习教育培训，着力增强“八种本领”，提升“七种能力”。加强基层人员科技装备水平和能力建设，注重基层一线人才培养和使用，逐步优化队伍的年龄结构、知识结构和专业结构。

（四）完善规划评估机制

建立“十四五”规划实施评价机制，锚定主要目标指标实现情况、重大改革任务推动落实情况、重大政策创新集成情况、重大工程项目进展情况、重大行动开展情况等内容，开展规划实施情况动态监测、中期评估和总结评估。及时掌握规划执行情况，协调解决规划执行问题，督促计划落实，提高评估的针对性、科学性和有效性，确保规划目标任务的全面完成。充分运用第三方评估、大数据分析等外部评估成果，统筹做好定量测算和定性评价，推动“十四五”规划确定的各类指标和任务目标落地实施。若发生重大战略调整，本规划需要适应性的做出调整和修编。

（五）动员全社会参与

深入开展资源国情宣传教育，推动全社会牢固树立生态保护和资源节约利用意识。组织好“世界地球日”“世界海洋日”“全国土地日”等主题日活动。充分利用新媒体平台，强化日常宣传教育，进一步扩大政务公开，加强信息引导、规划宣传、规划解读，着力推进规划实施的信息公开，健全政府与企业、市民的信息沟通和交流机制，提高规划实施的民主化程度和透明度。构建规划编制、管理、实施、监督的全过程公众参与机制，形成全社会关心规划、支持规划、参与规划实施和共同监督的良好氛围，共同维护规划实施成果。

编制依据

（一）政策文件

1.中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》；

2.中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》；

3.习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话；

4.中共中央、国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》；

5.中共中央国务院《海南自由贸易港建设总体方案》；

6.中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；

7.中共中央办公厅 国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》；

8.中共中央 国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》；

9.中共中央办公厅 国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》；

10.中共海南省委《关于贯彻落实〈海南自由贸易港建设总体方案〉的决定》。

（二）规划依据

1.自然资源部关于印发《自然资源“十四五”规划编制工作方案》的通知；

2.《2021年海南省政府工作报告》；

3.《2021年海口市政府工作报告》；

4.《海口市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标纲要》；

5.《中国（海南）自由贸易试验区海口江东新区总体规划（2018—2035）》；

6.《海口国家生态文明建设示范市创建专项规划（2019—2025）》；

7.《海南省国土空间生态修复规划（2021—2035年）》；

8.《海口市“十四五”水安全保障规划》；

9.《海口市国土空间总体规划（2020—2035）（阶段成果）》；

（三）行业借鉴

1.浙江省自然资源厅《浙江省自然资源发展“十四五”规划纲要》；

2.海南省自然资源和规划厅《海南省土地资源利用和保护“十四五”规划》。