近期，我市印发了《海口市经营性地下空间建设用地使用权出让规定(修订)》的通知（海府办规〔2026〕1号，以下简称《规定》），《规定》于2026年2月15日起实施。为便于我市各有关行政单位、广大市民群众理解好、适用好该文件，现对有关内容进行解读，具体如下：

一、出台背景

随着海南自贸港建设持续纵深推进，海口城市能级持续跃升，地表资源约束日益凸显，向地下要空间、向存量要效益，是破解发展瓶颈、拓展承载空间的必然抉择。当前海口正处于功能重塑、产业升级的攻坚期，对高品质复合型空间需求迫切，亟需以制度创新优化供给、激活潜能。为更好贯彻落实国家部署、适配本地应用场景和精准回应市场诉求，构建权责清晰、规则透明、流转顺畅、监管到位的地下空间市场化配置与治理体系，重新修订《海口市经营性地下空间建设用地使用权出让规定》，将地下空间打造为支撑海南自贸港核心引领区高质量发展的活力载体。

二、制定依据

1.《中华人民共和国民法典》

2.《中华人民共和国土地管理法》

3.《中华人民共和国城乡规划法》

4.《海南自由贸易港土地管理条例》

5.《海南自由贸易港国土空间规划条例》

6.《城市地下空间开发利用管理规定》

7.《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》

三、目标任务

《规定》修订出台，是海口市土地管理政策的重要迭代，为服务海南自贸港建设、探索高质量发展注入新动能，从根本上实现了三重升维：发展模式升维，引导城市从地表“二维扩张”转向地上地下“三维协同”，盘活存量空间，打造立体资产，提升城市发展质效；治理能力升维，打破管理壁垒，构建全链条协同治理体系，提升复杂项目治理水平；城市韧性升维，践行“平急两用”理念，将地下空间打造为兼具日常功能与应急保障的动态节点，增强城市抗风险能力。

四、主要内容

新《规定》共十七条，搭建起经营性地下空间从“规划蓝图”到“产权登记”的全生命周期治理框架。
    1.规划管理方面
   （1）坚持规划先行与条件管控：明确地下空间开发利用必须符合国土空间详细规划，规划条件应当明确用地性质、最大占地范围、起止深度、建筑量及安全等规划设计要求，并将其纳入土地出让方案。

（2）分类处理历史遗留问题：针对2022年12月18日前已依法取得规划许可的非计容项目，区分“地表附属功能”与“独立功能”，分别按地表用途或批建用途核定规划条件，为解决历史遗留问题提供了明确路径。
    2.土地供应方面
   （1）确立市场化配置主导原则：明确规定经营性地下空间建设用地使用权原则上应采用招标、拍卖、挂牌方式公开出让，确保土地资源公平、公正、高效配置。
   （2）明确协议出让适用情形：在坚持市场化主导的同时，合理界定了五种可协议出让的情形，涵盖地表权利人自主开发、配套公共交通设施建设、历史已批项目、地下连廊建设等，体现了政策的灵活性与延续性。
   （3）规范使用年限与地价管理：结建式地下空间使用年限不得超过其地表建设用地剩余年限，单建式地下空间按批准用途的法定最高年限确定。经营性地下空间建设项目为混合用途的，按混合用地按比例确定。

3.建设管理方面
   （1）实施全流程闭环管理：建立从“规划许可”到“规划核实”的严格管理流程，经营性地下空间应在规划许可阶段明确备注，规划核实时进行实测比对，对面积误差或用途调整的情形，参照地表相关规定处理，涉及补缴价款的按评估价格确定。
    （2）强化公共安全与协同监管：利用市政道路、公园绿地等公共用地，以及公共交通场站、学校操场等开敞空间开发建设经营性地下工程的，必须征求相关行业主管部门意见，确保符合规范且不影响地表安全与功能。

（3）鼓励互联互通与集中开发建设：集中开发区域地下空间允许以整体或分宗方式供应土地，对分宗供应的，设计方案应当满足物理分割条件，并明确了地下连廊的预留与建设责任，促成地下空间成网连片。

4.确权登记方面

（1）建立分层登记制度：地下空间建设用地使用权以宗地为单位，可分层设立、分层登记，登记簿及权利证书应当注明“地下空间建设用地使用权”。
    （2）畅通历史项目登记通道：2022年12月18日前已依法取得规划许可证的计容部分地下空间，通过规划核实后，可直接办理不动产首次登记。

五、涉及范围

本市行政区域内国有土地范围内经营性地下空间建设用地使用权出让管理适用本规定，因地上建筑管线铺设、桩基工程以及配建地下停车库等情形需利用地下空间的除外。

    六、执行标准

本《规定》严格执行《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》以及自然资源部、海南省自然资源和规划厅等上级管理部门有关规定和要求。

七、注意事项

1.在满足设计规范及安全的前提下，鼓励新出让的地下空间建设商业、仓储、文化、娱乐等产业项目及配套设施，新建地下空间禁止布局居住、学校、托幼、养老等项目。

2.利用市政道路、公园绿地、公共广场、公共水系等公共用地，以及公共交通场站、学校操场等开敞空间开发建设经营性地下工程的，应当对应征求市政、交通、园林、教育、住建、人防、水务等有关部门意见，满足行业管理有关规范要求，不得影响地表建筑物、构筑物使用安全和公园植物的生长。

3.经营性地下空间建设用地使用权人应当依法开发利用地下空间，不得危及地表或相邻建（构）物使用安全，造成损害的依法承担法律责任。法律法规对国防、人防、防灾、文物保护、矿产资源勘探开采等情形开发利用地下空间另有规定的，从其规定。

因国家安全和公共利益需要利用地下空间的，相关单位和个人应当服从并予以配合，不得阻挠和干涉。

八、关键词诠释

地下空间：是指地表以下的空间，包括结建式地下空间和单建式地下空间。结建式地下空间是指由同一主体结合地面建筑一并开发建设的地下空间。单建式地下空间是指独立开发建设的地下空间。

经营性地下空间建设用地：是指用于商业、仓储、文化、娱乐等经营性用途的地下空间对应的国有建设用地。

地下空间建设用地使用权：参照地表建设用地使用权等有关规定。

经营性地下空间建设用地使用权登记：参照地表建设用地使用权登记等有关规定。

九、惠民利民举措

《规定》立足民生导向、聚焦便民惠民，从多方面优化地下空间开发管理。新规坚持公益优先原则，优化经营性地下空间出让模式、精简审批流程，加快推进地下停车场、便民商业、公共连廊等民生配套落地；同时规范地下空间分层确权与不动产独立登记规则，明晰产权边界、化解历史遗留问题，切实保障群众合法权益。严格禁止地下空间布局居住、学校、托幼等敏感业态，严守城市安全底线；积极鼓励配建平急两用公共服务设施，实现日常便民服务与应急保障双重功能，持续提升市民生活便利度与幸福感。

十、新旧政策差异

《规定》与上一版本相比，共十七条，保留6条、修改10条、新增1条，进一步优化了地下空间开发利用基本原则、出让方式、开发建设等全生命周期管理要求。