一、起草背景

       近年来,根据省委、省政府部署,我市陆续开展了全省海岸带保护与开发专项检查、违法用地和违法建筑专项整治、存量国有建设用地专项清理处置等系列专项行动,取得了积极成效。但近年来国家土地例行督察、自然资源专项督察反映出我市在规划管控、土地使用权、海域使用权管理方面仍存在漏洞,规划管控的严肃性、权威性不足,规划调整的法定性、程序性不强,违法违规批准土地仍有存在,违法违规使用土地禁而不绝,批而未供土地量大面广,闲置土地处置不力,海岸带200米范围内历史遗留问题久拖未决。为进一步规范管理,堵塞漏洞,更好地履行“保障发展、保护生态、服务民生、维护权益”和“两个统一行使”职责,深入推进“多规合一”改革,最大限度提升自然资源利用质量、效益和效率,不断提升自然资源和规划治理体系和治理能力现代化水平,助推海南自贸港建设,我局负责起草了《海口市人民政府关于规范自然资源和规划管理的意见(送审稿)》(以下简称《意见》)。

        二、制定依据

       (一)《中华人民共和国土地管理法》

       (二)《中华人民共和国城乡规划法》

       (三)《中华人民共和国海域使用管理法》

       (四)《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)

       (五)《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)

       (六)《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)

       (七)《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)

       (八)《建设用地审查报批管理办法》(国土资源部令第69号)

       (九)《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范(试行)》和《协议出让国有土地使用权规范(试行)》(国土资发〔2006〕114号)

      (十)《国土资源部办公厅关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》(国土资厅发〔2013〕30号)

      (十一)《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》(自然资规〔2018〕1号)

      (十二)《自然资源部办公厅关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》(自然资办发〔2019〕3 号)

      (十三)《海域使用权管理规定》(国海发〔2006〕27号)

      (十四)《中共海南省委 海南省人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》(琼发〔2017〕32号)

      (十五)《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》(琼府〔2015〕24号)

      (十六)《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》(琼府〔2018〕3 号)

      (十七)《海南省人民政府关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的批复》(琼府函〔2008〕68号)

      (十八)《海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知》(琼府〔2015〕28号)

      (十九)《海口市防控和处置违法建筑若干规定》

      (二十)《海口市违法建筑整治工作四级巡查规定》

      (二十一)《海口市人民政府关于印发我市落实强区扩权完善国土资源管理工作实施方案的通知》(海府〔2011〕120号)

      (二十二)《海口市人民政府办公厅关于印发我市围填海造地管理实施办法的通知》(海府办〔2015〕295号)

      (二十三)《海口市关于加强城市设计和建筑风貌管理的实施意见》(海府〔2018〕131号)

         三、起草过程

        根据国家、省、市有关土地、规划、海洋管理方面的二十三个法律、法规和规范性文件,参考借鉴山东省、广州市先进经验,我局起草了《意见》,4月30日上报市政府。市政府办公室5月6日批转各区政府、桂林洋开发区管委会、市发改委、市农业农村局、市财政局、市司法局等9家单位征求意见;5月11日,我局专门致函综保区管委会、高新区管委会、市生态环境局等12家单位征求意见。其中,桂林洋开发区管委会、市农业农村局、市财政局、市司法局、高新区管委会、市市政管理局、市林业局等7家单位共提出17条意见及建议(采纳9条,不采纳8条,详细情况见附表),其他单位均回复无意见。综合所提意见建议,我局对《意见》作了修改完善。

5月11日,市政府组织召开专题会议对《意见》进行研究,各区政府、市司法局等22家单位参加会议,重点对市司法局提出竞买条件设置、临时用地管理、填海项目不动产证换发等未予采纳的意见进行讨论,对建筑风貌管控、净地供应审查、重点项目落地、闲置土地处置盘活等相关规定的文字表述作了调整。会后,我局按市政府专题会议精神再次对《意见》作了修改完善。

5月16日,十六届市政府第106次常务会对《意见》进行审议,原则予以通过。按照常务会要求,我局以非正式形式征求了省自然资源和规划厅意见,按照反馈的意见建议对《意见》作了进一步修改完善。

         四、主要内容

本《意见》共五部分二十七条,涵盖规划管理、耕地保护、土地供应、批后监管、保障措施等五个方面的规范要求,对有法不依的情况,特别予以强调说明;对有些操作性不强的规定,进一步作出明确界定,在实操层面进行细化;对执行法律法规需配套完善的制度建设,要求责任部门建章立制,形成长效管理。主要内容如下:

       (一)强化规划引领,维护规划的严肃性和权威性

一是构建国土空间规划体系,国土空间总体规划编制要坚持底线思维,严格生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”划定,坚决落实省政府下达的永久基本农田保护任务。二是规范规划编制及修改,下位规划编制必须服从上位规划,坚持“多规合一”,坚持节约集约用地原则;规划一经批准,任何部门和个人不得随意修改、违规变更;完善国土空间规划规划委员会工作制度,提高规划决策水平。三是严格建设项目审批管理,未按法定程序编制和审批的规划,不得作为土地出让、建设项目审批的依据;从严生态保护红线、海岸带管控范围内建设项目的审批。四是加强建筑风貌管控,明确超大体量公共建筑、超高层地标建筑、划定的重要景观风貌控制区建筑为风貌管控范围,建立健全建筑设计多方案比选论证、公开公示、建筑使用后评估等制度,规定不得批准建筑设计方案的情形。

     (二)切实保护耕地,强化国土空间用途管制

一是落实耕地保护目标责任制,压实责任主体,健全考核管理办法,建立奖惩和通报机制。二是多措并举保障耕地补充,建立耕作层剥离再利用制度,强化各区政府、管委会主体责任,确保补充耕地项目顺利推进。三是严格新增耕地认定和后期管护,按标评定数量和质量等别,明确补充耕地项目后期管护责任主体和资金筹集方式。四是实行精细化指标分配制度,差别化新增建设用地指标和耕地占补指标分配,对重大功能片区、重大基础设施、重大产业项目、重大民生项目用地需求重点保障;规范农村建设用地专项指标申请程序,建立指标分配挂钩机制。五是严格建设活动占用耕地,坚持补充耕地质量数量并重,严禁擅自扩大承诺占补范围;用足用活“只征不转”“不征不转”政策,依法开展节地评价工作。六是加强设施农业用地管理,严格用地审批,加大借农村产业融合发展、乡村振兴战略实施之名违法占地行为的巡查和查处。建章立制,防范“大棚房”问题反弹。

(三)规范土地市场,严格不动产登记管理

一是建立净地供应审查机制,建立涵盖“征收(收回)、转用、入库、出库、供应”各环节审查机制,明确各区政府、桂林洋管委会土地和相关资料移交的标准,确保净地交付。二是规范土地出让行为,明确土地以单宗地组织供应,严禁商品住宅用地的捆绑或搭配、项目招拍挂等供应方式。三是严禁违规设置竞买条件,原则上商品住宅用地和一般商业服务业用地不得设定竞买资格要求;对特定性质的用地,在不影响公平、公正竞争,不排除多个市场竞争主体的情况下,可设定产业类型、行业排名等竞买资格要求。四是合理确定土地出让价格,规定土地出让起始价和土地出让底价确定原则,确保土地市场公平、公正竞争。五是规范土地出让金征缴管理,不得减免、缓缴或变相减免土地出让金;对未足额缴纳或拖欠土地出让金的,不予办理不动产登记,加强土地出让金追缴管理。六是保障重点项目落地,明确重点项目用地保障各相关部门的责任,改变过去重点项目落地即违法的被动局面;对需要先行用地的,应当在规定期限内完善报批手续。七是规范临时用地管理,规定临时用地建设负面清单,坚持临时用地先批后建,明确需履行复垦义务的方式。八是规范填海项目不动产证换发,督促海域使用权人按时换发不动产权证,逾期未申请的,不予办理海域使用权抵押登记;明确换证审查要点和土地出让金核算方法。九是加强储备土地管理,严禁储备土地抵押融资和担保,逐步消化存量土地储备贷款。

      (四)加强批后监管,严厉打击违法用地行为

        一是分类处置批而未供用地,针对不同类别的批而未供土地,提出不同的处理路径,对影响土地供地率的有关单位进行通报批评。二是加快闲置土地处置和盘活,对企业原因造成闲置的,要求足额征缴闲置费或依法收回土地,对政府原因造成闲置的,要限期消除政府原因,加快出台有偿收回实施办法,探索“共享收益”处置新模式,促进闲置土地的盘活利用。三是依法限制未处置闲置土地的权益,严厉打击囤地、炒地行为,未经依法处置不得办理转让、出租、抵押和变更登记,对已认定为闲置的土地权益实行差别化管控。四是强化土地供后监管,健全土地供后监管常态化机制,实行土地开发利用信息现场公示和开竣工提醒,促进土地的开发利用。五是健全违法用地查处机制,建立土地执法共同责任制,强化“市—区—镇(街)—村”四级巡查防控,建立社会监督、公开查处和挂牌督办制度。

      (五)强化措施保障,完善监督管理机制

        一是建立国土空间动态监测评估预警和实施监管系统,利用信息化手段进行全生命周期综合监管。二是实行自然资源管理共同责任制,建立健全自然资源联席会议决策机制,充分发挥部门协同,群众监督,集体审议的作用。三是建立全市自然资源和规划管理目标考核责任制,将落实耕地保护、基本农田保护、节约集约用地、规划实施、土地征收储备、违法用地管控等工作完成情况作为单位年终绩效考核和干部综合考核评价、离任审计的重要内容。

        五、需要说明的其他问题

      (一)关于设定土地招拍挂竞买条件问题

市司法局提出,《意见》三(十三)条设定相应竞买资格的规定无上位法依据。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第九条规定“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容:(三)投标人、竞买人的资格要求以及申请取得投标、竞买资格的办法”,第十一条第二款规定“出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件”,并未完全否定对土地招拍挂竞买条件的设定。考虑到自贸港建设对土地要素的实际需求和我市土地资源的稀缺性,为实现精准供地,将好地交给好企业、好项目开发,在不影响公平、公正竞争,不排除多个市场竞争主体的情况下,工业用地、仓储用地、营利性公共管理和公共服务用地、城市重大标志性建筑及重点产业项目用地或产业集聚区用地,可设定产业类型、行业排名等竞买资格要求。

      (二)关于海域使用权人未及时换发土地证限制抵押权能的问题

       市司法局提出,《意见》三(十八)无上位法依据,建议删除。根据《中华人民共和国海域使用权管理法》第三十二条规定,海域使用权人应当自填海造地项目竣工之日起3个月内,向自然资源和规划主管部门申请换发不动产权证。但在实际管理过程中,海域使用权人未按时履行换证义务,造成填海造地项目开发不及时,影响市场公平和城市形象,而相关法律法规缺乏强制手段。根据国家海洋局印发的《海域使用权管理规定》(国海发[2006]27号)第四十二条“有下列情形之一的,海域使用权不得出租、抵押:(四)海洋行政主管部门认定不能出租、抵押的”、《海南省人民政府关于严格规范土地一级开发管理的通知》(琼府〔2015〕28号)“禁止企业或个人通过获取海域使用权、实施填海造地而不进行开发利用变相囤积、圈占土地”之规定,在提醒后仍逾期不申请换证的,不予办理海域使用权抵押登记,督促海域使用权人及时履行相关义务。

      (三)关于设定闲置土地抵押权益的问题

        市司法局提出,《意见》四(二十二)条“……经认定为政府原因造成闲置的土地,市政府批准同意继续开发的,方可办理抵押登记,抵押期限不得超过约定动工开发之日起一年内”无上位法依据,建议修改有关表述。允许政府原因继续开发和企业原因足额缴纳闲置费两种情形的土地进行抵押,但对抵押期限作出了限制性规定,避免土地再次闲置后加大政府处置难度,如土地权利人实现土地的动工开发,消除土地闲置的违法状态,不再受此规定的限制。