现就《海口市行政规范性文件制定与备案管理办法》(以下简称《办法》)做如下说明。

一、制定的必要性

2018年,国务院办公厅先后下发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知(国办发〔201837号)》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见(国办发〔2018115号)》,从国家层面对规范性文件的制定、监督程序、合法性审核机制等作出全面、系统的规定。2019525日,海南省人民政府发布《海南省行政规范性文件制定与备案规定》(海南省人民政府令第285号),对《海南省规范性文件制定与备案登记规定》进行修订。《海口市规范性文件制定与备案管理办法》(以下简称原《办法》)于200661日颁布实施、20121113日修正,在规范性文件制定和监督管理工作,推进我市的法治政府建设进程发挥了重要作用,但其部分内容与国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《海南省行政规范性制定与备案规定》不一致,同时,随着我市经济社会的发展变化,规范性文件管理工作面临着需要研究解决的新情况和新问题。为全面贯彻落实国家和海南省关于加强行政规范性文件制定和监督管理各项新要求,解决当前存在问题,适应新的形势,亟需对原《办法》进行修订。  

 

 

二、主要内容

 

(一)关于行政规范性文件的名称和定义

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知(国办发〔2018〕37号)》对行政规范性文件的概念进行了明确规定,这是目前关于行政规范性文件概念最新、最权威的表述。《办法》根据上述规定对原《办法》名称进行了修改,在规范性文件前面增加了“行政”两字,强调了行政性,并在第二条对规范性文件的定义进一步予以明确。相比原《办法》,《办法》第二条对规范性文件的认定在原基础上增加了“公开发布”与“在一定期限内可以反复适用”的要求,即认定是否属于行政规范性文件需要同时满足行政性、普遍性、外部性、反复适用性和公开性五个特性,缺一不可。

(二)关于职责分工与制定主体

《办法》第条根据我市行政规范性文件审查备案工作实际,在原《办法》确定的职责分工的框架上进行了调整和细化,把行政规范性文件的审查备案职责划分为行政规范性文件的审查、报送备案以及备案审查职责,对市、区人民政府办公室、开发区管委会、保税区管委会增设了相应职责,并在《办法》第条增加一项列为第(四)项,对开发区管委会、保税区管委会的行政规范性文件制定主体资格予以明确。

(三)关于禁止设定事项

根据《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第八条的规定,《办法》第条要求规范性文件不得规定下列内容:(一)增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;(二)设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;(三)违法减损公民、法人和其他组织的合法权益以及社会公共利益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;(四)超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;(五)违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施,违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动,违法设置市场准入和退出条件;(六)其他应当由法律、法规、规章规定的事项。该条规定删除了原《办法》中的行政收费事项,即规范性文件可以依法设行政收费事项,这也是和《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知(国办发〔2018〕37号)》精神一致的。

(四)关于制定程序

《办法》第条明确了规范性文件的制定程序,对一般规范性文件需要经过的各个环节进行了罗列,规定制定行政规范性文件应当经过调研起草、征求意见、协调分歧、法律审核、审议决定、签署、编号、公布等八个程序,如属于重大行政决策的规范性文件,还应当按照《重大行政决策程序暂行条例》的有关规定进行风险评估。相比原《办法》,新增加“编号”环节,并在第二十一条作了相应要求,即规范性文件在制定机关主要负责人签发后,由制定机关统一登记、统一编号、统一印发,并以“规”字号公布。

 (五)关于征求意见

在保留原《办法》有关书面征求部门意见规定的基础上,结合《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第十一条对行政规范性文件应当向社会公开征求意见的要求,《办法》第十条、第十条对行政规范性文件草案应当如何征求意见进行了详细规定,明确起草单位在行政规范性文件草案报送法律审核前,应当书面征求有关部门意见,就是否符合社会主义核心价值观、是否符合国家和公共安全、生态环保、公平竞争要求等征求相关主管部门意见,并列明向社会公开征求意见的几种方式。《办法》第十八条、第三十条分别对文件草案报送法律审核和报送备案时应该提供上述征求意见及采纳情况作了相应要求。

(六)关于集体审议

制定行政规范性文件实行集体研究讨论决定制度,为防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策,《办法》第二十条按照《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知(国办发〔2018〕37号)》《海南省行政规范性文件制定与备案规定》的要求,对原《办法》审议决定程序进行了修改,规定市、区人民政府制定行政规范性文件应当经本级人民政府常务会议、全体会议或者专题会议审议决定,市、区人民政府部门制定行政规范性文件应当经本部门办公会议审议决定。

(七)关于文件的有效期及清理

根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》《海南省行政规范性文件制定与备案规定》的要求,《办法》第二十条对标注“暂行”、“试行”的行政规范性文件的有效期进行了修改,由原《办法》规定的“2年”改为“一般不超过3年”。同时,根据《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第三十一条有关文件清理的要求对文件清理的时限进行了调整,由2年一次改为5年一次,并对应当及时清理的情形予以明确。

(八)关于行政规范性文件的解释

《办法》第三十条在遵循《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第二十三条“行政规范性文件由制定机关负责解释”规定的原则上,参照政府规章解释的有关规定,对行政规范性文件的解释问题予以进一步明确,即市、区人民政府行政规范性文件需要进一步明确具体含义或者制定后出现新的情况,需要明确适用行政规范性文件依据的,同级人民政府司法行政机关提出解释意见,行政规范性文件的具体应用问题,由行政规范性文件实施部门提出解释意见经本级人民政府批准后公布。

(九)关于备案与审查

为进一步理顺监督程序、强化事后监督职责,并与《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知(国办发〔2018〕37号)》《海南省行政规范性文件制定与备案规定》有关规范性文件备案的规定相衔接,《办法》第三十条明确规范性文件应当自公布之日起15日内报送备案,将原《办法》规定的“事前备案”修改为“事后备案”,对备案机关也了调整,向人民政府备案修改为直接向司法行政机关备案,并增加向人大备案。经备案机关备案审查,提交材料齐全、符合规定形式的行政规范性文件予以备案,不再进行统一备案登记编号,只做内部台账登记,文件公布时不再具有备案登记号。

(十)关于异议审查制度

为完善规范性文件监督机制,畅通民意诉求渠道,《办法》第三十七条按照《海南省行政规范性文件制定与备案规定》第二十九条的要求,对原《办法》有关异议审查的内容进行了调整完善,将公民、法人或其他组织书面合法性审查申请的提出对象由“市、区人民政府法制机构”修改为“行政规范性文件的制定机关或备案机关”,按照谁制定谁解释的原则,明确制定机关的审查处理责任,并参照西宁市的先进做法,规定经核实发现行政规范性文件违反法律、法规、规章的,制定机关应当自行纠正,以及必要时备案机关可直接审查处理。

(十一)关于冲突与适用

《办法》第三十九条在原《办法》基础上,按照立法法规定的原则,对不同行政机关制定的行政规范性文件对同一事项规定相冲突时如何适用进行了补充完善,增加了人民政府与其工作部门之间、具有业务主管关系的上下级人民政府部门之间行政规范性文件适用的规定,并根据《海口市人民政府工作规则》有关各区和各部门之间直接协调的规定,对区人民政府(含开发区管委会、保税区管委会)、镇人民政府、市人民政府部门、区人民政府部门、区人民政府派出机关不具有上下级关系的行政机关、组织制定的行政规范性文件之间适用问题规定了协商机制,直接协商不成再由司法行政机关协调